El gobierno electrónico subnacional: ¿automatización de tareas o verdadero empoderamiento de los ciudadanos?
Deseos y realidades…
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La medición del Gobierno electrónico
“Gobierno electrónico es la utilización por parte de las agencias de gobierno de Tecnologías de Información y Comunicación (TICs) que tienen la habilidad de transformar relaciones con los ciudadanos, empresarios y otros brazos del gobierno”.
(Banco Mundial)
La transformación de relaciones a la que hace referencia el Banco Mundial es tan amplia como variada, e incluye las formas en que las autoridades públicas se dan a conocer, los ciudadanos obtienen información, las dependencias de gobierno se comunican con sus empleados y proveedores, o aquellas por las que los ciudadanos realizan trámites gubernamentales, entre otras.
En este contexto, los sitios web gubernamentales son, posiblemente, la TIC más utilizada para fomentar y eficientizar la interacción entre las dependencias gubernamentales y los ciudadanos. Por lo que es de esperar que los distintos niveles de avance en cuanto a la cantidad, calidad y accesibilidad de la información proporcionada en estas páginas web, así como el abanico de tramitaciones disponibles on line, defina el nivel de compromiso público de los gobiernos con tales objetivos.
La medición del gobierno electrónico es, entonces, concebida como un instrumento de medición clave respecto del compromiso gubernamental con la eficiencia y transparencia de la gestión pública, la información ciudadana y el empoderamiento de los ciudadanos. Con esta visión, nace el ISAGOL IARAF, un índice de mide objetivamente la cantidad y calidad de servicios y asistencias ofrecidas por los gobiernos subnacionales a los ciudadanos a través de sus páginas web.
El ISAGOL IARAF
El ISAGOL IARAF es un índice que mide la performance de las páginas web gubernamentales en 41 variables claves de gobierno electrónico. Estas variables son agrupadas en 4 subíndices según distintas formas con las que los gobiernos pueden asistir a los ciudadanos; específicamente se identifican los subíndices Autoridad, Información, Interacción y Transaccional.
El subíndice Autoridad captura la utilización de TICs por parte de los gobiernos para ofrecer información vinculada a su presencia y accionar en la jurisdicción de afectación. A su vez, el subíndice Información captura la “oferta digital” de información a los ciudadanos; discriminado según se trate de información vinculada a sanidad, seguridad, educación, turismo y vialidad y transporte, entre otra. Finalmente, las interacciones entre los ciudadanos y el gobierno, así como entre los ciudadanos, otros ciudadanos y el gobierno, son capturadas por los subíndices Interacción, cuando se trata de interacciones “básicas” entre el gobierno y sus ciudadanos (como la descarga de formularios o documentación on line), y el subíndice Transaccional, cuando se trata de interacciones “sofisticadas” (como la realización o seguimiento de un trámite en línea).
“Un sitio web que ofrece contenidos valiosos pero no está bien organizado es tan poco útil como un sitio web de gran diseño pero de pobre contenido”.
Bajo esta premisa, el ISAGOL también considera un indicador que captura el grado de accesibilidad a la plataforma web y a su contenido de forma integral. Este indicador es de carácter transversal, en el sentido de que es independiente del grado de sofisticación de los servicios prestados. Esta característica permite utilizarlo como herramienta que “ajusta” los resultados del ISAGOL según la facilidad del uso de la plataforma web.
En cuanto a la agregación de la información, ésta es homogeneizada, estandarizada y agregada por sumas ponderadas. Así, el ISAGOL varía entre 0 y 1, siendo 0 su mínimo valor y 1 su máximo valor.
Estructura del ISAGOL IARAF
Fuente: IARAF
El ISAGOL IARAF en números
De la estimación del ISAGOL para las 23 jurisdicciones provinciales y CABA, se observa que Córdoba y CABA encabezan el ranking, con 0,77 y 0,71 puntos respectivamente. Le siguen las provincias de Buenos Aires (0,66), Santa Fe (0,65) y Mendoza (0,53); todas con valores del indicador superiores a 0,5 puntos. En el extremo opuesto, se encuentran las provincias de Santa Cruz (0,21), La Rioja (0,21), Chubut (0,28), Catamarca (0,28) y Santiago del Estero (0,29). (Figura 1)
Con una media de 0,41 puntos y desviación estándar de 0,15 puntos, el ISAGOL se muestra muy heterogéneo en torno a su media. Una forma de observar esto con precisión es a partir de la clasificación de las puntuaciones de cada jurisdicción según categorías de performance relativa. A tal fin, pueden identificarse las siguientes 5 categorías: Incipiente (entre 0 y 0,2 puntos), Baja (entre 0,2 y 0,4 puntos), Media (entre 0,4 y 0,6 puntos), Alta (entre 0,6 y 0,8 puntos) y Superior (entre 0,8 y 1 punto).
Figura 1: Ranking ISAGOL IARAF, 2013*
* Estimación período julio-agosto de 2013. Fuente: IARAF en base a información relevada de las páginas web oficiales de los gobiernos provinciales
Figura 2: ISAGOL: distribución de jurisdicciones según categorías de performance
Fuente: IARAF en base a información relevada de las páginas web oficiales de los gobiernos provinciales.
En la Figura 2 puede observarse la distribución de las 24 jurisdicciones de análisis entre estas categorías de performance. El 54% de observaciones se concentra en la categoría Baja, el 29% en la categoría Media y el 17% restante en la Alta.
La fuerte concentración de jurisdicciones de performance Baja, podría responder a que los gobiernos provinciales comprenden la necesidad de comunicarse y brindar servicios a los ciudadanos a través de sus portales web, y que, a su vez, han buscado satisfacer (con éxito) algunas necesidades ciudadanas en este ámbito. Sin embargo, subraya que aún queda mucho por hacerse, especialmente en áreas intensivas en el uso de herramientas tecnológicas sofisticadas.
En efecto, solamente 7 provincias han avanzado a un estado de sofisticación mayor en sus portales web (Salta, Entre Ríos, Formosa, Neuquén, Tucumán, La Pampa y Mendoza), alcanzando la categoría de performance Media. Y un número aún menor (4 jurisdicciones), alcanzaron la categoría de performance Alta: Santa Fe, Buenos Aires, CABA y Córdoba.
¿Qué prioridades gubernamentales revelan las páginas web?
El análisis de performance por subíndices permite arrojar luz sobre las prioridades gubernamentales observadas a partir de las páginas web provinciales, así como su performance relativa según componente del gobierno electrónico. La Figura 3 muestra la performance observada por el total de 24 jurisdicciones, mientras que la Tabla 1 descompone esta información según jurisdicciones.
Al considerar la performance general de las 23 provincias y CABA (Figura 3), se observan fuertes disparidades entre los subíndices. Particularmente sobresale el hecho de que los dos subíndices que utilizan intensivamente herramientas tecnológicas “poco/menos sofisticadas”, Autoridad e Información, observan en general una muy buena performance: más del 60% de las jurisdicciones manifiestan performance Alta o Superior en estos indicadores.
Lamentablemente esto no se repite en los dos subíndices restantes, donde apenas el 17% de las jurisdicciones alcanza performance mayor a la Media en el subíndice Interacción; y el 21% en el subíndice Transacción. Cabe destacar que para este último subíndice no hubo observaciones en la categoría de performance Superior.
Figura 3: Performance según subíndice, total 24 jurisdicciones
Fuente: IARAF en base a información relevada de las páginas web oficiales de los gobiernos. provinciales.
Del análisis por jurisdicciones (Tabla 1) destaca la performance de las cuatro jurisdicciones que encabezan el ranking ISAGOL, Córdoba, CABA, Buenos Aires y Santa Fe. Sin embargo también pone en evidencia lo mucho que aún les queda por hacer en materia de interacciones complejas, como la realización de trámites civiles, industriales y comerciales, la posibilidad de hacer denuncias en línea, y la disposición de aplicaciones web para la participación ciudadana (encuestas, voto popular, etc), entre otras asistencias de uso intensivo de TICs sofisticadas.
Las jurisdicciones de performance Media en el ISAGOL IARAF, son las más heterogéneas, tanto al analizar la performance de una jurisdicción entre los subíndices, como al estudiar la performance observada por el grupo de provincias en cada indicador. Sin embargo, entre tanta disparidad el denominador común vuelve a ser la fuerte labor que estas jurisdicciones tienen por delante en cuanto a la asistencia gubernamental a través de aplicaciones interactivas (básicas y sofisticadas) entre los ciudadanos y sus gobiernos.
Finalmente, del conjunto de jurisdicciones de pobre performance general en el ISAGOL sobresalen San Juan y Catamarca por su notable labor en el subíndice Autoridad. Si bien este subíndice utiliza herramientas tecnológicas más bien poco sofisticadas, estas provincias han demostrado gran interés en transmitir e identificar claramente la figura política jurisdiccional a través de sus autoridades, dependencias y accionar diario. Sin lugar a dudas, han dado el primer paso hacia la transparencia gubernamental.
Tabla 1: Performance jurisdiccional según subíndice y jurisdicción
Fuente: IARAF en base a información relevada de las páginas web oficiales de los gobiernos provinciales.
Por su parte, las provincias de San Luis, Jujuy, Misiones y Chaco se distinguen en este grupo por su notable labor en el subíndice Información; evidenciando compromiso con el objetivo de educar desde el gobierno a la sociedad
El control ciudadano y la búsqueda de eficiencia gubernamental como determinantes de la calidad del gobierno electrónico
Sobre la base de los resultados anteriores, resulta interesante estudiar los resultados observados por el ISAGOL IARAF según el tamaño de las jurisdicciones, medido por la densidad poblacional (habitantes por Km2) y el tamaño de las economías (asociado al PBG per cápita).
El interés en este estudio tiene múltiples aristas, pero concretamente queremos destacar dos. Primero, se espera que exista una relación positiva entre densidad poblacional y el ISAGOL. Esta conjetura surge de dos argumentos teóricos que se complementan. Por un lado, se espera que mientras mayor sea la cantidad de ciudadanos de la jurisdicción, mayor sea la cantidad y variedad de gestiones on line demandadas, así como el control que la ciudadanía ejerce (sobre sus representantes) al respecto. Por otro lado, se espera que mientras mayor sea la densidad poblacional, mayores sean los costes asociados a su atención en dependencias públicas y, consecuentemente, mayor el interés de los funcionarios públicos en reducirlos a través de canalizar on line la mayor cantidad de gestiones.
Igual sentido se espera entre la relación ISAGOL y PBG per cápita, bajo el entendimiento de que mientras mayor sea el nivel de actividades comerciales e industriales, mayor será la demanda de servicios y trámites vinculados a estas actividades productivas y, consecuentemente, también mayor el interés de la administración pública en disminuir costes transaccionales y administrativos a través de sus gestiones en línea.
El segundo punto de interés es del tipo comparativo, pues no sólo importa identificar si las conjeturas teóricas señaladas anteriormente se observan en cada jurisdicción, sino que también tiene valor el poder identificar qué jurisdicciones se distinguen por su buena/mala performance respecto de un grupo de jurisdicciones homogéneas, tal que el análisis permita identificar ejemplos a seguir.
La Figura 4 muestra el desempeño de cada jurisdicción en el ISAGOL según se trate de una jurisdicción de alta/baja densidad poblacional y altos/bajos ingresos per cápita. Así, por ejemplo, la Figura 4.a muestra la performance del grupo de jurisdicciones de alta densidad poblacional y altos ingresos, que incluye a las provincias de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Este grupo es, por lejos, el de mejor performance general: con un promedio de 0,66 puntos en el ISAGOL, se encuentra muy por sobre la performance promedio de 0,35 puntos que observa el grupo de altos ingresos y baja densidad poblacional (Figura 4.b), de 0,37 puntos del grupo de bajos ingresos y alta densidad poblacional (Figura 4.c) y de 0,32 puntos del grupo restante (Figura 4.c). Esto sugeriría el cumplimiento de las hipótesis teóricas anteriormente planteadas, al menos al comparar jurisdicciones de gran tamaño (según ambos indicadores) respecto del resto de jurisdicciones.
Sin embargo, cabe destacar fuertes disparidades entre las puntuaciones ISAGOL obtenidas por las jurisdicciones de este grupo. La más notable está dada por los 0,25 puntos de diferencia existentes entre Córdoba y Mendoza.
Las provincias de Chubut, Neuquén, La Pampa, Río Negro, San Luis, Santa Cruz y Tierra del Fuego conforman el grupo de jurisdicciones de altos ingresos y baja densidad poblacional. Si bien se ha mencionado que la performance grupal ha sido muy inferior a la deseada, del grupo se destaca la performance relativa de La Pampa y Neuquén. De hecho, estas dos provincias ocupan las posiciones 6 y 8 del ranking ISAGOL, respectivamente; fruto de una muy buena performance en los subíndices Autoridad e Información (ver Tabla 1). Por otro lado, Santa Cruz es, sin lugar a dudas, la jurisdicción de más pobre performance, no sólo por posicionarse en el último lugar dentro de su grupo homogéneo de jurisdicciones, sino también por ocupar la última posición en el ranking general (ver Figura 1).
Al comparar la performance de los grupos de bajos ingresos, destacan las provincias de Tucumán (0,48 puntos), Formosa (0,42 puntos), Salta y Entre Ríos (ambas con 0,40 puntos). Sin embargo, debe distinguirse la performance de Formosa y Salta, jurisdicciones que alcanzaron puntuaciones en el ISAGOL más próximas a las de una jurisdicción de altos ingresos que de bajos ingresos.
Figura 4: ISAGOL, performance jurisdiccional según grupos homogéneos
(a) Altos ingresos y alta densidad poblacional (d) Altos ingresos y baja densidad poblacional
(c) Bajos ingresos y alta densidad poblacional (d) Bajos ingresos y baja densidad poblacional
Fuente: IARAF en base a INDEC E información relevada de las páginas web oficiales de los gobiernos provinciales.
Portales web muy accesibles… ¿o mejor dicho poco accesibles?
Finalmente, el último punto a describir es el del grado de accesibilidad a la información/asistencia ofrecida en las páginas web. En la introducción de este documento ya se hizo mención respecto de la importancia de corregir el ISAGOL según el grado de accesibilidad a su contenido; y es que un portal web con abundante asistencia en línea resulta poco útil si ésta resulta difícil de hallar o utilizar. Con esta inquietud el indicador de Accesibilidad mide la facilidad con la que los usuarios se mueven en el portal web, buscando información o realizando gestiones. Algunos puntos claves de este indicador refieren a la disponibilidad de secciones de preguntas frecuentes, material instructivo respecto de gestiones públicas (a través de su lectura digital o videos ilustrativos), asistentes virtuales y portales web ciudadanos, entre otros.
La Figura 5 muestra las puntuaciones observadas por cada jurisdicción en el ISAGOL antes y después de corregir por accesibilidad. En color verde se destacan aquellas jurisdicciones que, por su relativamente buena performance en cuanto a accesibilidad a su contenido han logrado incrementar su posición (numérica) en el ranking de gobierno electrónico, y con rojo aquellas que observaron lo contrario. A su vez, el tamaño del indicador (diámetro de la circunferencia del indicador gráfico) refiere a la cantidad de posiciones ganadas/perdidas por tal efecto. A mayor diámetro, mayor cantidad de posiciones ganadas/perdidas.
Figura 5: ISAGOL e ISAGOL corregido por accesibilidad a la oferta del portal web
Fuente: IARAF en base a información relevada de las páginas web oficiales de los gobiernos provinciales.
De la lectura de la gráfica, lo primero que se observa es que los valores del ISAGOL corregido por Accesibilidad son fuertemente inferiores a los observados por el ISAGOL. Efecto que sufren todas las jurisdicciones y que refleja el largo camino que queda en cuanto a la facilidad con la que los usuarios pueden interaccionar, hacer gestiones o simplemente “moverse” en las páginas web.
Pese a esta “mala nota” generalizada, algunas provincias han sabido manejar mejor el desafío respecto de otras, lo que les permitió subir posiciones en el ranking ISAGOL. Particularmente, las provincias de Corrientes, Catamarca, Tierra del Fuego, Formosa y Chaco son las que relativamente lograron incrementar más posiciones en el ranking de gobierno electrónico gracias a su relativamente mejor performance en el indicador de accesibilidad. Por ejemplo, la provincia de Corrientes logró incrementar 8 posiciones, Catamarca, Tierra del Fuego y Formosa 6 posiciones y Chaco 5 posiciones.
Por el contrario, las provincias de Salta, Santa Fe y Misiones son las que disminuyeron la mayor cantidad de posiciones por la causa opuesta. Misiones disminuyó 6 puestos, Santa Fe 7 puestos y Salta 13 puestos.
Comentarios finales
La medición del gobierno electrónico no es tarea sencilla, ciencia cierta, o capítulo cerrado. Si bien se ha avanzado mucho en esta área, aún queda mucho por hacerse, especialmente cuando se comprende que la propia naturaleza de las relaciones entre los ciudadanos y sus gobiernos, y entre éstos entre sí, es un proceso de evolución permanente.
El ISAGOL IARAF se presenta como un índice capaz de medir objetivamente la asistencia de los gobiernos a los ciudadanos a través de sus páginas web; considerando tanto aspectos de cantidad como de calidad de la información, interacciones y trámites disponibles. Su medición no sólo identifica aciertos y desafíos para el diseño y contenido de los portales web, sino que, mucho más importante aún, arroja luz sobre la visión que tienen los gobiernos locales respecto de lo que sus ciudadanos necesitan, y la calidad y eficiencia con las que buscan satisfacer tales necesidades.
La medición del ISAGOL IARAF 2013 arrojó tantas satisfacciones como inquietudes, puesto que si bien muchas jurisdicciones sorprendieron por su muy buena performance relativa en algunas componentes, otras quedaron muy atrás respecto de las expectativas que sobre ellas se tenía inicialmente.
Preocupa principalmente el hecho de que el grueso de las jurisdicciones tiendan a concentrar su “oferta de gobierno electrónico” en los subíndices Autoridad e Información, descuidando otros aspectos fundamentales para la transparencia de la gestión pública y el empoderamiento de los ciudadanos. O que todos los gobiernos no han sabido encausar con eficiencia el acceso de los ciudadanos a sus contenidos y aplicativos digitales.
Sin lugar a dudas aún queda mucho camino por recorrer en materia de gobierno digital a través de las páginas web.
